Direito urbanistico
Introdução
O
Direito Urbanístico é uma disciplina que reúne especialistas de diversas áreas
da ciência actual, bem como da ciência jurídica.
Para
Victor Carvalho Pinto , o Direito Urbanístico foca-se nos problemas históricos
geográficos dos grandes municípios brasileiros como conturbação, conflitos de
terras e também problemas que envolvem o Código de Trânsito Brasileiro, a Lei
da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano,
demais dispositivos esparsos sobre organização administrativa pública,
ambiental, de manejos geográficos das cidades em matéria tributária (impostos
municipais x função social da propriedade), além da mais importante norma: a
Constituição Federal, que dispõe da Política Urbana nos artigos 182 e 183 do
referido diploma.
A
competência para legislar sobre direito urbanístico conforme a Constituição
Federal é da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24, I). Aos
Municípios compete "promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano" (art. 30, VIII).Dentre os princípios
constitucionais relevantes para a fundamentação deste artigo, destacamos três
deles.
·
Princípio da Publicidade;
·
- Princípio da Legalidade e
·
- Princípio da isonomia ou da igualdade.
Ainda
na Constituição Federal há um capítulo específico sobre política urbana,
formado
pelos
arts. 182 e 183. Os artigos destacam as funções de "ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade" e "garantir o bem
estar de seus habitantes". O Plano Director é obrigatório para as cidades
com mais de 20.000 habitantes. Ele foi definido como o "instrumento básico
da política de desenvolvimento e expansão urbana", que expressa as
"exigências fundamentais de ordenação da cidade", com base nas quais
se afere o cumprimento da função social da cidade. As normas de direito
Urbanístico são de natureza pública, cogentes, fruto do poder de polícia do Estado
para a garantia do exercício do direito de propriedade ao interesse colectivo.
O
objectivo deste trabalho é demonstrar a grande importância do Direito
Urbanístico no dia a dia de todos os cidadãos. A partir da empregabilidade do
Direito Urbanístico é possível reduzir ou evitar catástrofes, morosidade no
trânsito, moradias irregulares, além de diversos
outros
problemas de nossos municípios, trazendo qualidade de vida e criando assim
cidades sustentáveis.
Como
parte constituinte e extremamente relevante na criação de cidades sustentáveis,
o Plano Director, grande norteador do Estatuto das Cidades, é o cerne do
Direito Urbanístico, e é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana, além de ser parte integrante do processo de panejamento, tudo
em prol da criação e/ou manutenção de uma cidade sustentável.
Direito Urbanístico
Os mencionados problemas se respaldam quanto à migração da população rural
para as cidades e, consequentemente, ocasionando especulação imobiliária, tendo
em vista o grande número de pessoas que passaram a buscar meios de acesso à
moradia que não eram atendidos pelos serviços públicos, como por exemplo, áreas
periféricas, irregulares e sujeitas a problemas de riscos ambientais. Assim,
cria-se um quadro em que as cidades brasileiras passam a ter seu território
dividido em uma área legal (atendiam os padrões da legislação) e outra ilegal
(não era abrangida pelos planos públicos).
Diante desta problemática, surge a necessidade do Poder Público regularizar
uma legislação urbanística, com princípios e regras próprias. A partir daí o
Direito Urbanístico que foi incluído na Constituição Federal atual brasileira
em um capítulo específico que trata de normas urbanísticas, em seus artigos 182
e 183.
Além disso, insta ressaltar as diretrizes gerais fixadas no Estatuto das
Cidades (Lei Federal nº 10.257/2001) que regulamenta o artigo 182 CF e
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
Nesse sentido, Janaína Rigo e Ricardo Quinto, asseveram que o Direito
Urbanístico “tem como objectivo ordenar o desenvolvimento das cidades como um
todo, entendendo que os problemas urbanos não se dão de maneira isolada, mas
sim que possuem ligação entre si e com a conjuntura do país”.
O direito urbanístico teria por objecto o interesse da boa organização, ou
seja, da melhor organização do território. Não uma organização meramente
administrativa, mas calcada em princípios e orientações democráticas e que
visem ao atendimento do bem-estar da sociedade como um todo.
Victor Carvalho tem outro ponto de vista, entendendo que o direito
urbanístico regula a produção do ambiente construído, cujo maior exemplo seriam
as cidades que resultam da acção de vários agentes, ao longo de muitas
gerações. É através do direito urbanístico que é definido os responsáveis pela
criação do ambiente construído e as condições em que poderão operar.
Importante mencionar os princípios que regulamentam o direito urbanístico.
José Marcelo Ferreira Costa apud Regina Helena Costa adverte que “a
legislação disciplinadora do Urbanismo no Brasil é escassa, esparsa e pouco
didáctica, o que dificulta a extracção de princípios informadores desta
matéria.”.
Nessa perspectiva, a obra de José Marcelo Ferreira Costa traz os
princípios elencados abaixo que foram extraídos das análises da mencionada
autora, bem como do autor José Afonso da Silva:
a) Princípio da função social da propriedade: previsto no artigo 5º, LIV e
XXIV. Isto é, a CF privilegiou o direito de propriedade no momento em que sua
perda apenas se dará com o devido processo legal, sendo possível mediante justa
e prévia indenização em dinheiro quando a desapropriação for por necessidade ou
utilidade pública. Ressalta-se que este direito fundamental não é absoluto,
tendo em vista que o próprio legislador mitigou sua extensão, por exemplo, no
artigo 5º, inciso XXII e XXIII.
b) Princípio do Urbanismo como exercício da função pública: significa dizer
que o meio urbano é ordenado pelo Poder Público que intervém, de forma directa,
na propriedade privada.
c) Princípio da afectação das mais-valias ao custo da urbanificação: no
momento em que há uma valorização dos imóveis urbanos, através de benefícios
oferecidos pelo Poder público, os proprietários dos lotes devem satisfazer os
gastos da urbanificação. Este princípio está expresso no artigo 2º, inciso XI,
do Estatuto da Cidade.
d) Princípio da justa distribuição dos benefícios e ônus derivados da
actuação urbanística: é consequência do princípio da economia, tendo em vista
que o Poder Público no momento em que traça a política de desenvolvimento
urbano deve observar a pauta de investimentos ao disponibilizá-los aos diversos
grupos urbanos do Município. Este princípio encontra-se positivado no artigo
2º, inciso IX do Estatuto das Cidades.
Salienta-se que a doutrina confunde o princípio da função social da cidade
com o princípio da função social da propriedade, ora já mencionado. Na
realidade a diferença é mínima, aquela está inserida nessa.
Segundo Janaína Rigo e Ricardo Quinto apud Letícia Marques Osório,
A função social da cidade, como uma construção colectiva, tem objectivas
maiores do que a função social da propriedade isoladamente. A cidade tem ‘um
compromisso com a dignidade da pessoa humana e com a garantia dos direitos
fundamentais: moradia, trabalho, saúde, educação, lazer, acesso à justiça,
segurança, entre tantos outros’. Assim, a cidade deverá tutelar a propriedade
para que esta atenda às demandas da vida em colectividade e o desenvolvimento
sustentável.
Simplificadamente fica claro que a função social da propriedade coincide
com a função social da cidade, pois para que a cidade permaneça ordenada
torna-se imprescindível que a propriedade cumpra sua função social.
O artigo 182 da CF menciona a função social da cidade e no artigo 2º do
Estatuto da Cidade dispõe que a finalidade da política urbana é ordenar o
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
O 2º do mesmo dispositivo legal e o
artigo 39 do Estatuto das Cidades dispõem que a propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende as exigências de ordenação das cidades divulgadas
no plano director e para que a função social da cidade seja efectivada é
necessário o cumprimento dos artigos 5º, 6º, 7º e 225º da CF que tratam sobre
direitos e deveres individuais e colectivos, direitos sociais e direito a um
meio ambiente sustentável.
Com muita propriedade, Victor Carvalho afirma que “embora os princípios do
urbanismo sejam de fácil compreensão, a sua aplicação concreta exige
conhecimento técnico específico.”
Isto quer dizer que os planos e projectos urbanísticos têm que ser
elaborados por especialistas das mais diversas matérias, não podendo unicamente
ser discutido pela sociedade.
No artigo 40, do Estatuto das Cidades fala da necessidade do processo de
formulação do plano director e a fiscalização de sua implementação ser
viabilizados com a participação social, utilizando-se, por exemplo, de
audiências publicas e debates com participação da população.
Ou seja, não basta apenas à interpretação dos princípios do direito
urbanístico, é imprescindível observar os instrumentos que o Poder Público
Municipal (competente para a execução da política urbana conforme artigo 182,
caput, CF) deverá utilizar para enfrentar os problemas de desigualdade social e
territorial das cidades, causados pela problemática do processo desenfreado de
urbanização.
Esses instrumentos, bem como as directrizes gerais de políticas urbanas
estão elencados no Estatuto das Cidades e são consideradas normas gerais de
direito urbanístico.
Importância do Direito Urbanístico na
criação e manutenção de cidades sustentáveis
Diante
do exposto conclui-se existem diversas ferramentas jurídicas significativas na
área de Direito Urbanístico, que contemplam aspectos como crescimento
populacional, elevada concentração de habitantes nas áreas urbanas, maneiras de
ocupação com as naturais consequências delas advindas Portanto, para que
mudanças efectivamente ocorram, maiores esforços dos gestores deverão ser
empregados efectivamente no que tange ao urbanismo e ao meio ambiente, atitudes
estas que podem evitar diversas catástrofes, como a recentemente ocorrida no
município de Petrópolis.
Para
que se tenha uma cidade sustentável o Plano Director municipal deve os impactos
sócio ambientais. Ele ainda deve contemplar um modelo que acompanhe a dinâmica
de desenvolvimento e padrões de consumo, que respeite e cuide dos recursos
naturais e das gerações futuras. Deve promover uma justa distribuição de bens,
serviços, direitos e deveres para garantir o conforto e dignidade humana e com
publicidade e transparência, incentivando todos participar e influenciar
efectivamente as decisões que definem a direcção e padrão de desenvolvimento da
cidade.
As
pessoas têm um papel fundamental. Elas podem participar, pelo princípio da igualdade,
de maneira organizada na solução de seus problemas, na construção qualidade de
vida, de acordo com os desafios que sua cidade enfrenta.
A
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1983, em uma reunião
da ONU elaborou a definição mais utilizada para desenvolvimento sustentável: “O
desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da geração actual, sem
comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias
necessidades, significa possibilitar que as pessoas, agora e no futuro, atinjam
um nível satisfatório de desenvolvimento social e económico e de realização
humana e cultural, fazendo, ao mesmo tempo, um uso razoável dos recursos da
terra e preservando as espécies e os habitats naturais.”Nasceu da conferência
da ONU de 1987, sete pontos-chave que integram questões económicas, ambientais
e sociais, que são necessários serem abordados na elaboração de um Plano Director
que promova uma cidade sustentável:
·
- Alterações climáticas e energia limpa;
·
- Transporte Sustentável;
·
- Consumo e produção sustentáveis;
·
- Conservação e gestão dos recursos
naturais;
·
- Saúde pública;
·
- Inclusão social, demografia e migração;
·
- A pobreza
Os Princípios Constitucionais e a
autonomia do Direito Urbanístico
As normas urbanísticas, entre nós
especialmente, ainda não adquiriram unidade substancial, formando conjunto
coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-sedispersas em diversas
leis e apenas guardam, entre si, conexão puramente material em função do objecto
regulado. Para identificá-las, torna-se necessário estabelecer com
precisão qual é esse objecto, que vem
a ser o próprio objecto do Direito Urbanístico
Segundo José Afonso da Silva, o
Direito Urbanístico é “(...)conjunto de técnicas, regrasse instrumentos
jurídicos, sistemáticos e informados por princípio apropriados, que tenha por
fim a disciplina do comportamento humano relacionado aos espaços habitáveis, ou
seja,(...)arte e técnica social de adequar o espaço físico às necessidades e à
dignidade da moradia humana.”A Constituição Federal do Brasil menciona o
Direito Urbanístico no inciso I, do Artigo24 que trata das competências
concorrentes da União, Estados e Distrito Federal o que, para alguns autores,
indica a autonomia da matéria no contexto da ciência jurídica. A matéria de
direito urbanístico, longe de se esgotar no art. 24 da Constituição, encontrão
núcleo central do Direito Urbanístico”.Outros são, ainda, os princípios
Constitucionais de conferem ao Direito Urbanístico autonomia e relevância material.
Destacamos o princípio da dignidade
da pessoa humana e o princípio da igualdade. O princípio da dignidade da pessoa
humana está disciplinado na Constituição Federal de1988 no Art. 1º, inciso III.
Tal princípio reveste-se do entendimento actual de que o ser humano deverá ser
respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano. É de tal relevância o
princípio da Dignidade da Pessoa Humana que na elaboração da nova Carta
Constitucional da União Europeia tal preceito encontra-se à frente mesmo do direito
ávida. Não é dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com dignidade.
plano director no desenvolvimento
sustentável das cidades
O desenvolvimento na cidade somente poderá ser considerado sustentável se
tiver voltado para a eliminação da pobreza e redução das desigualdades sociais,
assim sendo, passa-se ao estudo do conceito de desenvolvimento sustentável, bem
como as questões paradoxais que impedem a implementação do direito a cidade
sustentável.
3.1 CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
“A construção de um modelo sustentável de desenvolvimento não pode ser
considerado como um caminho fechado, único, determinista, mas sim como um
processo aberto, um horizonte em construção, diversificado e indeterminado.”[16]
Nesse sentido, o conceito de desenvolvimento sustentável não é algo
concreto, é um processo em edificação, e que está de acordo com as necessidades
e expectativas de cada sociedade.
Sendo assim, torna-se imprescindível que a sociedade seja chamada para
debater o desenvolvimento sustentável das cidades. Corroborando entendimento
Sandro Ari Andrade de Miranda e Luciana Leal de Matos de Miranda[17] falam
com precisão sobre o tema:
A radicalização democrática seria um dos primeiros passos para
instrumentalizar a efectivação de uma sociedade sustentável, posto que a
participação, mais do que um mecanismo de decisão, também cumpre um importante
papel educativo, além de permitir que vozes outrora não ouvidas possam se
manifestar quanto ao novo modelo de sociedade. Nesse sentido, as iniciativas de
panejamento participativo introduzidas em várias cidades brasileiras nos
últimos anos podem ser importantes pontos de partida para este caminho.
Nesse cenário, Rogério Gesta Leal[18] afirma que:
o desenvolvimento na cidade somente poderá ser considerado sustentável se
estiver voltado para a eliminação da pobreza e redução das desigualdades
sociais, devendo, para tanto, adoptarem-se políticas que periodizem os
segmentos pobres da população. Do contrário, estará ela em pleno conflito com
as normas constitucionais, com o sistema internacional de proteção dos direitos
humanos (aqui compreendidos como direitos fundamentais) e com principio
internacional do desenvolvimento sustentável.
Ainda na óptica do autor supramencionado, esse assevera que a concepção de
uma “cidade sustentável engloba, necessariamente, sua integralidade física,
econômica, cultural e ambiental, vista como um todo vivo, no qual qualquer
desequilíbrio de uma parte afeta todas as demais.”.[19]
Por fim, o desenvolvimento sustentável é um conceito em construção e que
radicaliza a democracia, já que a participação da população torna-se
imprescindível para a constituição de uma sociedade mais justa e participativa.
Conclusão
Apesar de o Brasil ter em seu
ordenamento jurídico leis muito abrangentes na área do
Direito Urbanístico, no tocante às
questões relacionadas com o ordenamento urbano e à
protecção ambiental, o Brasil ainda
ocupa tímida posição em comparação aos países
desenvolvidos, tratando-se de cidades
sustentáveis.
Destaca-se, assim, a grande
importância do Direito Urbanístico para a (re)construção dos espaços urbanos,
valorando a função social, ambiental, sem perder o foco no desenvolvimento
económico sustentável, com qualidade de vida para todos seus habitantes,
sem
distinção. O Direito Urbanístico, sem dúvida, é uma das áreas mais inovadoras
do Direito, e possibilita proporcionar a milhões de pessoas dignidade, moradia,
qualidade de vida, e não apenas uma sobrevirá.
Acredita-se
que em um breve espaço de tempo as cidades sustentáveis serão mais do que uma
opção, e se tornarão uma obrigação dos gestores públicos. Sendo assim, os
profissionais especializados nesta área encontrarão um amplo e vasto horizonte
de actuação e realizações em prol do colectivo.
Bibliografia
ATALIBA,
Geraldo. República e Constituição. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2001.
FRANCISCO,
Caramuru Afonso. Estatuto da Cidade Comentado. Editora: Oliveira Mendes,
2001.
MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Saraiva. 2003.
